二战后，美国对中东政策的中心内容之一，就是扶植发展以色列国势力，压制阿拉伯国家的反以斗争，为此在第四次中东战争中，阿拉伯产油国为打击以色列的支持者，动用手中石油武器，使美国为首的西方国家在石油供应上首次遭到严重危机。中东石油是日本产业经济的能源基础，石油危机无疑对日本经济构成严重威胁。但是，日美同盟又是日本对外政策的基轴，如果采取不同于美国的中东政策，必将影响到日美同盟关系。如何解决在第一次石油危机中国家经济安全保障利益与日美之间政治军事同盟利益所发生的矛盾，就成了日本田中角荣内阁所面临的难题。
一、日本推出“中立”对策受挫
1973年10月6日，震惊世界的第四次中东战争爆发。为了打击以色列的支持者，当天叙利亚首先切断输油管线，黎巴嫩关闭其南部的输油港。次日，伊拉克宣布将两家美国石油公司股份收归国有。面对突如其来的中东战争及阿拉伯产油国的举动，10月8日日本内阁官房副长官山下代表政府发表谈话，指出：“我国希望战火能尽早停止。武力冲突的根本原因是长期的中东冲突未能解决的结果，我国希望以1967年联合国安理会第242号决议为基础，确立该地区公正、持久的和平。”
第242号决议是1967年6月第三次中东战争停火后，11月22日联合国安理会一致通过的关于中东问题的决议。该决议提出在中东地区建立公正、持久的和平，要求以色列从第三次中东战争中所占领的土地上全部撤出。但是，该决议对以色列拒绝撤出没有规定制裁措施，实质上如同一纸空文。此时日本发表这种空洞的、中立态度的谈话，是有深刻的经济与政治背景的。50年代中期日本经济进入高速增长时期，实施以重、化学工业为龙头带动整个经济腾飞的战略。重、化学工业都是耗能大的产业，而日本自身又严重缺少能源，所以决定经济发展必须依赖外部能源。随着日本能源结构从以煤为主转化到以石油为主，所需石油量在逐年提高。据统计，在1974年度，日本一次性能源消耗中，石油已占74.4%。日本与其他西方先进工业国家一样，石油进口主要依赖于中东地区。据统计，1963年日本进口中东石油为5275万千升，到1972年已达19866万千升，在1963-1972年间，日本年均进口石油的86.6%来源于中东地区。二战后，中东石油长期控制在西方石油公司手中。1967年西方八大石油公司控制了中东石油总产量的98%，其中美国的五家石油公司就控制了中东石油总产量的57%。即使到了70年代初，中东石油总产量的87.6%仍然控制在西方八大石油公司手中，而日本从中东进口石油的90%是来自这八大石油公司。但是，60年代末中东产油国家兴起了争取掌握本国石油资源运动。1968年成立阿拉伯石油输出国组织，经过产油国与西方石油公司的艰苦谈判，到第四次中东战争爆发前，双方已达成一系列协定。中东产油国家不仅实现了提高原油价格和石油所得税，而且还扩大了石油资本经营权。
日本需要中东石油，随着中东石油控制权逐渐转移到中东产油国手中，日本不得不考虑与中东国家的关系。阿以冲突是中东地区长期动荡不安的主要根源，对待阿以冲突的态度，实际上就是选择对阿拉伯国家与以色列国的关系，是各国对中东政策中不可回避的问题。作为日本，从经济利益上讲不想得罪阿拉伯国家，从政治利益上讲又不想得罪以色列。因为美国对中东政策的中心内容之一，就是扶植以色列国势力。得罪了以色列实际上等于得罪了美国，就会危及到战后日本对外政策的基轴——日美同盟关系，所以日本对阿以冲突持中立对策。日本与西方国家对阿以冲突所持中立态度，对阿拉伯国家来说是不能接受的。阿以冲突就双方实力而言，表面上看阿方人多地广、实力雄厚，但是以方有美国等西方国家支持，使双方实力对比发生转化。美国不仅给以色列提供最先进的武器装备、巨额军事费用、有利的战略情报，而且还利用所操纵的联合国为其创造有利的战机，使得以军在历次中东战争中皆获全胜。对于阿拉伯国家来说，需要日本与西方国家放弃中立态度，对以色列施加压力，迫使其撤出占领的土地；对美国施加压力，迫使其改变支持以色列的政策。
阿拉伯国家在不断失败之后，已经认识到日本与西方国家的中立态度实际上起到坐视强者欺压弱者的作用，所以在第四次中东战争中也把石油武器的枪口对准它们。阿拉伯产油国对此解释说：“西方先进工业化国家，一方面利用廉价的石油来实现自己经济的高速发展；另一方面却不关心中东国家的发展，甚至连我们阿拉伯人的根本主张都不想知道。”
10月16日阿拉伯产油国决定，将标准油种阿拉伯轻质油价格由每桶3.01美元提高到5.12美元，上涨70%。10月17日阿拉伯石油输出国组织部长级会议宣布立即减产，以9月份各成员国产量为基准逐月递减5%，直至以色列撤出1967年战争中所占领的土地、巴勒斯坦人恢复合法权利为止。10月18-25日，阿拉伯产油国先后宣布停止向支持以色列的美国出口石油。此后各国政府又采取不同手段，先后实现了本国石油资源全部国有化。
针对日本，10月19日阿拉伯十国驻日本大使集体约见日本外相大平正芳，向日本方面递交了要求支持阿拉伯国家的备忘录，并且对日本现行的中立政策表示强烈不满。当天，科威特驻日大使阿鲁·古什伊对日本《每日新闻》报发表谈话，指出：“日本是经济大国，国际地位提高，不能不卷人中东问题，希望能作出相称的努力。”“日本如果明确表示对中东战争的态度，可以确保石油安全供应。”10月21日《科威特日报》发表社论指出：“在亚洲、非洲的国家中，仅有日本对此次阿以战争的态度是不明确的，日本的沉默是极其遗憾的。”在对日本提出警告之后，10月22日阿拉伯石油输出国组织决定实施“分隔作战”，即宣布在两周时间内，把需要中东石油的国家划分为“友好”、“中立”、“敌对”三类。凡是对以色列实行某种制裁，或断绝外交关系，或为阿拉伯国家提供某种军事援助，划为友好一类，可以获得减产前的石油供应额；凡是积极支持以色列侵略者、反对阿拉伯国家和巴勒斯坦人民正义斗争事业的国家，划为敌对一类，停止石油供应；凡是持中立态度的国家，则对其采取限制石油供应的措施。10月24日，日本最大的石油进口国沙特宣布削减石油供应10%。10月25日，自顾不暇的五家美国石油公司通知日本削减石油供应的10%。为了缓和阿拉伯国家对日本的不满情绪，10月26日日本外务省事务次官法眼紧急召见阿拉伯各国驻日大使的代表、沙特阿拉伯驻日大使迪加尼，转交一份解释日本政府对阿以冲突态度的备忘录。其主要内容如下：(一)日本坚决反对利用武力获取领土，不承认以色列在1967年战争中所占领土地的永久化及合并的企图。日本主张尽早全面实施联合国安理会第242号决议。(二)日本认为正是由于该决议推迟实施，才导致冲突未能解决，战争再次爆发，造成众多人员伤亡。日本对此表示极为遗憾，对于阿拉伯国家收回领土的愿望及努力表示十分理解与同情。(三)日本强烈希望能够根据联合国安理会决议实现停火，为了制止流血事件再度发生，应该立即进行由联合国主持的为全面实施安理会第242决议的谈判，以尽早实现中东冲突的公正、持久的解决。(四)日本认为解决中东冲突，必须要公正地解决巴勒斯坦问题，承认巴勒斯坦人根据联合国宪章及友好关系法则所获得的正当权利。该备忘录虽然阐述内容比较全面，但是缺少阿拉伯国家最关心的以色列拒绝撤军将采取什么措施的内容，所以迪加尼再次提醒：“今后希望日本能够表明态度。”同一天，在西方工业化国家的经济合作与发展组织召开的紧急石油会议上传来确切情报，阿拉伯石油输出国组织已经把日本列为“中立”国家之类，即将受到中东石油供应的限制。日本对中东政策的核心是确保石油平稳供应，中东石油的限制供应，表明日本的中立对策受挫。
二、日本政府面临的巨大压力
此时日本政府面临来自三个方面的压力：阿拉伯国家不断采取强压措施；石油危机带来国内政治经济困境；美国对日本中东政策的影响作用。
为了进一步强化石油武器的威力，阿拉伯石油输出国组织决定再一次大幅度减产。11月4-5日该组织部长级会议决定，石油产量以9月份实际产量为基准立即减产25%，此后继续执行10月17日逐日减产5%的决定。阿拉伯产油国再次减产，无疑是对日本石油供应的再次猛烈打击。此时在日本政府内部，关于如何对待阿以冲突的对策问题已经发生严重分歧，以中曾根康弘为首的通产省和大平正芳为首的外务省已经明确提出不同的主张。中东石油的限制供应，已经引起日本产业界的恐慌。11月1日中曾根通产相拜会首相田中角荣，他讲：“我国应该对阿拉伯各国关于领土的主张给予充分的理解，有必要采取具体行动，支持要求以色列从占领土地上撤出的1967年联合国安理会第242号决议。”中曾根没有对“具体行动”的内容做出解释，但他进一步说，以前西方石油公司控制中东石油的时代已经结束，今后唱主角的是中东产油国家，应该以石油危机为契机，积极采取改善与中东产油国家关系的对策。然而以大平外相为首的外务省则认为，日美同盟关系是日本外交的基石，如果日本政府稍微采取靠近阿拉伯国家的政策，就会给日美关系带来恶劣的影响。外务省决定，在目前要看美国为解决中东冲突所作的努力，暂时不将日本对中东政策大幅度转到倾向阿拉伯国家一边。从通产省与外务省之争看，实际上是以国家经济安全保障利益为重，还是以日美同盟关系的政治军事利益为重的矛盾。二战后的日美同盟关系实际上成了日本的巨大保护伞，正是日本对美国在政治军事上的“牺牲”，换得美国对日本在经济上的“照顾”，使日本经济得以高速发展。但是，随着日本经济实力的增强，特别是1968年日本国民生产总值超过西德，成为资本主义世界中仅次于美国的第二位经济强国后，日本是否为维护日美同盟关系而甘愿冒国家经济安全保障的风险就成了争论的焦点。强大的经济实力必然为政治地位的提高打下基础，也为根据自身利益作出新的抉择提供了保证。通产省就是这种主张的代表。但是，在冷战的大环境下，日本的对外政策仍受到日美同盟关系的制约，需要美国在政治军事上的保护。即便在中东石油问题上，也需要美国势力来稳定中东地区局势，需要美国军事力量来确保石油海上通道的安全等。外务省就是这种主张的代表。在外务省主张下，日本政府对其采取观望态度，可是石油危机已使国内经济出现混乱。在产业界，石油供应紧张已使化学工业、电力工业受到冲击。11月16日内阁召开会议，决定实施六项石油紧急对策纲要，通过行政指导手段来对石油供应和电力使用进行限制。在社会上，石油制品供应不足，物价飞涨，市民抢购风起。10日起，与人们日常生活有关的商品被抢购一空，尽管政府指示工商业者紧急组织货源，超级市场实行限量供应，但仍无济于事。抢购之风从大城市蔓延到全国各地，据统计，11月份的人民生活必需品比去年同期上涨了1.4倍。
迫于压力，11月6日内阁官房长官二阶堂进代表政府发表谈话，就阿以冲突的态度进行解释。其主要内容为：对于中东问题，日本的态度如前转交阿拉伯十国驻日大使的备忘录所言，坚决反对利用武力获取领土，主张尽早实施安理会第242号决议；为了实现该地区全面停火，为了全面实施安理会第242号决议，日本希望在该地区拥有重大影响的美苏两国能够尽早地、公正地、全面地进行努力；关于巴勒斯坦问题，日本支持承认巴勒斯坦人拥有平等与自决权的联合国决议。当天，大平外相还宣布，日本政府决定为国际红十字会救济埃及伤兵所需300万美元资金无偿提供1/3。
日本接二连三地表态以及无偿提供救济金，并没有引起阿方的好感。为了弄清楚阿方的具体要求内容，11月7日外务省决定派遣原驻沙特大使田中秀穗和外务省阿拉伯问题专家森本圭市两人以“民间人士”身份前往沙特探询。此举反映出日本政府仍在缩手缩脚，为自己的对外政策留下回旋余地。11月10-13日，两人分别拜会了沙特副外交大臣马斯乌德、国王顾问卡迈尔、国王费萨尔等人。两人还请求拜会沙特外交大臣和石油大臣，但被婉言谢绝。沙特方面向日本提出的要求，归纳起来主要有：(一)谴责以色列继续占领阿拉伯领土；(二)要求以色列立即从1967年战争中所占领的土地上全部撤出；(三)支持恢复巴勒斯坦人的合法权利；(四)必须表明，如果以色列继续占领阿拉伯领土不撤出，巴勒斯坦人的合法权利继续受到侵害，将要研究与以色列的关系。另外，沙特方面还警告，这四项要求是阿拉伯产油国家一致要求的，如果在11月24日阿盟外长会议召开前，或11月26日阿盟首脑会议召开前，日本不能明确表示态度，将会极为不利的。接着，沙特石油大臣亚马尼在公开场合发表谈话，明确要求日本与以色列断绝外交关系。此时，日本政府一方面顾虑日美同盟关系，一方面也幻想美国能有效地制止石油危机的发展。第四次中东战争爆发后，美国在以色列的要求下，紧急空运军事物资，其中包括最先进的飞机、坦克及电子设备，仅前12天的物资价值就达8亿多美元。10月19日，美国总统尼克松又通过国会向以色列提供“紧急安全援助”22亿美元，反映出美国支持以色列的露骨程度。在国际社会的强大压力下，10月24日阿以双方宣布接受停火协议。但是，阿拉伯国家的石油斗争并没有停止。阿拉伯产油国所采取的一系列斗争，已经打破了西方国家对中东石油的垄断。中东石油禁运已经使美国自顾不暇，石油进口每天减少200万桶，政府被迫宣布全国处于“紧急状态”。美国曾试图以武力占领油田来恫吓，但是阿拉伯产油国严正警告，如果美国胆敢入侵，将立即炸毁油田及有关设施，彻底摧毁美国在中东地区的全部石油利益，使其不敢贸然动手。11月14-16日，美国国务卿基辛格在进行中东斡旋外交之后，来到东京进行短暂访问。基辛格此行的目的，就是劝说日本仍然坚持中立态度。基辛格先后与大平外相、田中首相举行会谈。他说，日本应该“采取自重的行动”，不要给美国的外交努力带来不良影响。美国、欧洲及日本，为解决石油问题，应该采取慎重的、团结一致的行动。日本则解释说，在此前采取了自重态度，但是此时国内外形势发生了巨大变化。日本与美国这样的产油国家不同，由于中东产油国家的石油供应削减政策，使得国内产业结构不得不发生改变，这是社会的、政治的重大问题，作为政府“已被逼到无路可走的困难境地”。日本的辩解确实反映出自己承受的国内外巨大的压力。对此，基辛格劝说道，阿拉伯国家的石油战路不会持续太久，需要有忍耐性，一定会解决的。田中首相进一步提出，日本政府可以按照美国指出的路线走，但是这样必然会招来阿拉伯国家的敌意。如果出现石油禁运的局面，美国政府是否会填补这个缺口呢？基辛格对此立即予以拒绝。
三、日本确立“亲阿拉伯”对策
基辛格来访，可以说对日本政府内部外务省与通产省之争产生了作用。美国政府对石油危机表现出无能为力，对日本的困境无力帮助，使得外务省在争论上缺少了言词，促使日本政府不得不认真考虑自己的对策。
在田中首相与基辛格会谈的前一天，即11月14日，日本最大的经济团体“经团联”的头面人物，会长植村甲午、副会长土光敏夫，该组织的能源对策委员会会长松根宗一、海外石油开发社社长今里广海四人一同拜会首相田中角荣。他们明确提出，现在日本政府只能采取亲阿拉伯对策。经济界“巨头”们的坚决态度，无疑对日本政府在抉择上投下重要的砝码。然而，此时中东又传来不好的消息。日本的阿拉伯石油会社社长水野恝平11月18日从中东返回，他立即先后拜访了大平外相、田中首相及中曾根通产相。他汇报说，在沙特与科威特滞留时，拜会了两国领导人，两国警告日本，如果在11月24日阿盟外长会议召开前不能对阿方四项要求表明态度，将把日本由“中立”国家之列转到“敌对”国家之列。
1976年8月16日，东京地方检察厅正式决定对田中角荣提出起诉，指控田中角荣在担任首相期间，收受洛克希德公司和丸红公司5亿日元贿赂，图为田中角荣被捕。
水野的报告，无疑如同最后通牒一样。与此同时，阿拉伯石油输出国组织部长级会议作出决定，鉴于欧共体国家发表联合声明，拒绝对美国支持以色列政策进行合作，宣布取消除荷兰之外的欧共体各国l2月份石油供应削减5%的限制。欧共体国家的转变，为日本的抉择起到了榜样的作用。
日本政府内部，此时一切争论都已停止，能够做到的惟有在如何接受阿方四项要求上进行研究了。在阿方的四项要求中，最使日本头痛的是“将研究与以色列的关系”这一项。日本外务省官员对此项要求顾虑重重，与以色列的关系，显然指的是外交关系。如果日本与以色列断绝外交关系，必然会引起美国方面的强烈反对，会危及到日美同盟关系。但是，如果回避此项要求，肯定不会使阿拉伯国家满意。最后，在大平外相亲自授意下，以“根据今后的各种形势变化”为前提条件，然后再“研究与以色列的关系”而定格。这显然是为自己今后对美政策解释留下余地。
11月22日，二阶堂进官房长官再次代表政府发表谈话，第一次明确表示支持阿拉伯国家的正义要求。其主要内容如下：
(一)日本政府希望尽早全面实施联合国安理会第242号决议，在中东地区确立公正、持久的和平。(二)日本政府认为，为了解决中东地区冲突，必须遵守如下原则：(1)不允许以武力占领及获取领土。(2)以色列军队必须从1967年战争所占领的土地上全部撤出。(3)必须尊重该地区所有国家的领土完整及安全，为此应该采取必要的保障措施。(4)必须承认并尊重依据联合国宪章的巴勒斯坦人民正当权利。
(三)根据上述原则，日本政府愿为促成中东地区的公正、持久的和平尽最大的努力，提供最大限度的帮助。
另外，对于以色列仍然继续占领阿拉伯领土，日本政府表示遗憾，强烈希望以色列能够遵守上述原则。日本政府在不断瞩视着中东地区形势变化的同时，根据形势的发展，再研究对以色列的政策问题。
二阶堂进的谈话基本满足了阿拉伯国家方面的四项要求，标志着日本开始转向“亲阿拉伯”对策。对此阿拉伯国家表示了肯定的态度，11月28日阿盟首脑会议上头定，取消原订12月份对日本追加削减石油供应5%的限制。对此，美国政府于11月23日发表声明表示遗憾，以色列政府于11月26日发表声明表示强烈抗议。
阿拉伯国家对日本态度转变给予肯定，但是并没有承认其为“友好”国家。12月7日，沙特石油大臣亚马尼在会见记者时公开指出，日本受宪法制约不能向阿拉伯国家提供武器，但是与以色列断交必须有“具体措施”。为了进一步缓和阿拉伯国家的对日态度，日本政府决定紧急派遣副首相三木武夫为特使出访中东地区主要国家。
三木出使的目的，一是要亲自解释转变后的日本政策，二是要展开战后日本惯用的经济援助外交。12月10-18日，三木先后访问了阿联酋、沙特、埃及、卡塔尔、科威特、叙利亚、伊朗和伊拉克等八个国家。三木除了向有关国家解释日本新政策外，还与其签订了一系列经济技术援助协议，如扩大向沙特技术援助协议，为埃及扩建苏伊士运河计划提供长期低息贷款以及商业援助协议，为伊拉克提供贷款以及长期石油供应协议，帮助叙利亚开展淡水鱼养殖协议，帮助阿联酋开展沙漠绿化工程协议等，可谓种类繁多，资金额巨大。据统计，在第一次石油危机期间，日本答应向中东国家提供的贷款额达33亿美元。
三木在出使中，在向有关国家述说石油危机对日本造成困境以及给有关发展中国家造成影响的同时，也注意到中东地区大国的作用。三木诉苦似地说，由于石油供应削减，使日本化学、石油、水泥等基础产业受到影响，造成出口贸易减少，同时也对东南亚地区造成间接性影响。日本此时打出发展中国家之牌，目的是提醒阿拉伯产油国家，如果长期限制对日本石油供应，受到影响的也有同阿拉伯国家一样的发展中国家。三木在访问中东大国沙特和埃及时，在向两国提供巨额经济技术援助后，便特别恳求两国出面为日本争取“友好”国家待遇而活动。
正是在沙特和埃及出面活动下，在中东地区形势出现转变，石油危机趋向缓和时，鉴于日本态度的转变和主动向阿拉伯国家提供巨额经济技术援助，12月25日，阿拉伯石油输出国组织决定，给予日本以“友好”国家的待遇，这标志着日本已经摆脱了第一次石油危机。在第一次石油危机中，日本推出不同于美国的“亲阿拉伯”政策，这在战后日本对外政策历史上是第一次尝试。此时日本敢于为维护国家经济安全保障利益而冒犯美国中东政策，根本原因是经济实力的增强和国际地位的提高。日本60年代末成为西方资本主义世界第二经济大国后，不断努力缩小同美国的经济差距，并且日益成为相互竞争的对手。强大的经济实力必然为政治地位提高打下基础。1972年7月田中内阁上台后便主动抢在美国之前恢复对中国邦交正常化，可以说是战后日本对外政策由从属于美国向独立性转化的重要标志。此时日本推出不同于美国的“亲阿拉伯”政策，就是这种转化过程的进一步延续和发展。另外，日本敢于推出不同于美国的“亲阿拉伯”政策，也与70年代初国际形势的变化，特别是美国实力相对下降以及对外政策调整有关。二战后美国长期独霸世界，然而进入60年代末期后，世界形势演变成美苏争霸局面。由于美国长期称霸，到处干涉，特别是发动侵越战争，使其国内经济出现危机，人们反战情绪高涨。在西方阵营内，由于欧共体的发展，西德、日本的经济实力增强，它们再也不像已往那样甘心听从美国的指挥。1968年尼克松上台后便开始实施一系列国内外政策的调整。为了更有效地与苏联展开争霸，尼克松采取了收缩全球战略，并且一改过去美国与西方国家的“盟主”与“盟员”关系，提出新的平等“伙伴”关系。这一切客观上为日本摆脱已往追随美国的中东政策创造了条件。日本推出“亲阿拉伯”政策，与原来追随美国的中东政策相比较，明显带有独立性，但是它并不是与美国的中东政策完全一刀两断，或背道而驰的政策。“亲阿拉伯”政策的核心是确保中东石油对日本的平稳供应，确保石油能源为基础的产业经济结构不崩溃。日本并没有像阿拉伯国家所要求的那样与以色列断交。随着石油危机的缓解，日本立即参与美国等西方国家组织的防止再度爆发石油危机活动。1974年1月9日美国总统尼克松呼吁西方国家举行能源会议，共同研究对付石油危机政策。1月11日日本政府表示参加。2月11-13日在华盛顿举行西方国家能源会议上，对基辛格提出设置能源调整组织方案争论极大，法国等担心该组织会引起阿拉伯产油国家反感，但是日本大平外相表示极力支持，并且主动说服法国让步，使能源调整组织得以成立。因此，可以说日本对中东政策的独立性是有限的。日美同盟关系仍然处于主导地位，日本在政治军事方面仍然需要美国的保护，所以日本的“亲阿拉伯”政策的独立性只能是相对的。
综上所述，在第一次石油危机中，在阿拉伯产油国一步步紧逼下，在美国对石油危机表现出无能为力的情况下，为了保护石油能源为基础的产业经济结构不崩溃，日本政府对中东政策，被迫放弃“中立”政策，转变为“亲阿拉伯”政策。从这一痛苦的抉择过程中可以看出，日本对中东政策的矛盾性在于，既需要依赖中东石油，不敢得罪阿拉伯国家，又需要日美同盟关系的保障，不敢得罪超级大国美国。日本对中东政策的核心是确保中东石油平稳供应，如何确保中东石油平稳供应又不影响日美同盟关系的发展，就是日本对中东政策的中心议题。
