在浙江省宁波市镇海区比邻东海的一片开阔地中，52座径直达80米高22米的巨型圆柱形储油罐整齐排列，组成一个庞大的矩阵，格外壮观。这是我国首批战略石油储备基地中第一个交付使用的镇海国家石油储备基地。截至2008年底，我国一期四个国家石油储备基地都已基本建成并注满原油，走完了我国国家战略石油储备工作“万里长征”的第一步。
随着第二期储备基地的陆续开建和第三期储备基地进入规划，新储备基地究竟该如何布局、如何选址、如何建设、如何管理等问题逐一摆在面前;符合中国需求的储备规模的核算、储备油品来源的敲定、财政负担机制、风险分担办法的制定等工作也变得刻不容缓;此外，究竟该在什么时候注油，什么时候动用储备油，如何让储备油与市场衔接，保证储备油的增值等相关问题的思考也迫在眉睫。
可见，战略石油储备的确是一个体系化的建设，涉及总量、分布、所有制等多种因素。问题很多，所要开展的工作任务也很重，但业内人士认为，开启中国战略石油储备体系化建设大幕要最先从以下三方面入手。
加速立法进程
在我国，战略石油储备库交由公司代管，但由于没有建立起来完善的国家战略石油储备动用机制和应急管理机制，有关我国战略石油储备的商业行为和政府行为划分得不是很清楚，一旦油价大幅上涨，在该不该动用国家战略石油储备以平抑油价上，各方争议较大。
石油的需求分两个层次，一层是基本需求，另一层是经济需求。基本需求是涉及国家安全与稳定发展的需求，而经济需求则是确保国家更快、更好发展的需求，两者需要划分清楚。而目前，我国的国家战略石油储备并没有很清晰地区分出二者的边界，因此在储备目的、储备形式、储备规模、储备品种、风险承担机制等方面还比较模糊。
无规矩不成方圆。在记者的采访中，很多业内专家纷纷认为，要加速我国战略石油储备体系的建设，首先应该出台一部《战略石油储备法》，针对有关石油储备布局原则、建设标准和规模、建设方法、融资收储方式、动用条件、启用程序、管理规则等在内的很多问题进行明确规定，并将政府、企业、金融保险机构等各方权益进行详细说明。
但是，我国有关石油储备的法律法规一直难产，先行出台《石油储备管理办法和条例》的消息早在2006年就见诸各大媒体，但截至目前仍没有发布。国家能源局局长张国宝曾透露，《国家石油储备管理条例》已列入了国务院立法计划。
相比之下，纵观国外发达国家，有关石油储备的法律法规都是在石油储备项目大规模建设前出台的。美国于1975年，福特总统签署了国会通过的《能源政策与储备法》。该法授权美国政府建立高达10亿桶的国家战略石油储备。在此后10多年时间里，美国利用得克萨斯和路易斯安那州墨西哥湾沿岸的地下岩盐洞，建设了五大战略石油储备基地，总储存能力为7.2亿桶。而日本，早在20世纪50年代，有关法律就规定了企业的石油储备义务。1974年日本加入IEA，建立了政府石油储备。到1996年，日本相继建成10个国家石油储备基地，每个规模为150～665万立方米。
潘家华是我国最早提议建设国家战略石油储备基地的人，同时也是我国国家石油储备库建设标准制定组的最后审定人，他曾多次呼吁出台国家战略石油储备相关法规，明确具体建设思路和操作办法。但由于石油储备法律和法规的出台牵涉很多部门以及新机构的成立，涉及很多权、责、利的划分，需要把握好度，确保公平，或许也是考虑到稳定性，所以进展相对迟缓。
就此问题，他再次强调说：“政府有关部门应该尽快编制国家石油储备法，内容包括储备天数、启用详细程序等，由全国人大通过并实行。也可先出台国家石油储备条例，在经过一段时间的探索并完善后，再上升为国家石油储备法。”
他还建议，我国应该编制国家储备库有关建设的技术标准、质量标准、管理标准及安全管理标准。“现行的适合于企业的油库防火用安全标准并不适用于大型国家战略石油储备库。”
法律和管理办法的缺位，使得现如今我国战略石油储备建设的确面临一系列悬而待解的问题。国土资源部油气战略研究中心研究员李富兵语重心长地提出：“石油战略储备体系甚至要包括土地征用、贷款和税收、安全预警制度和应急机制等这些更加细微的环节。所以必须根据我国的具体国情，借鉴国外的有关经验，加快立法进程，为后面的工作提供正确的方向指引。”
事实上，与石油相类似的其他物资储备，如粮食、棉花等，国家都已出台了相应的法律规定。而石油储备是否可以借鉴粮棉等物资的储备办法和经验呢?中国石油大学中国能源战略研究中心主任助理郭庆方认为：“很多方面借鉴的可能性不大，还需要根据石油物资的特点独辟蹊径。”
一方面，石油和粮食两者的物质特性、储藏成本、自给程度都不同，两者的管理模式也有很大区别。另一方面，国内已经有几大发展较成熟的农产品期货交易市场，其战略储备可以直接通过国内期货市场交易，在期货市场体系下规避一定的国际贸易风险。但石油却不是如此，国内没有期货交易市场，不能通过套期保值达到规避市场风险的目的。
构建多层次储备
去年9月23日，中石化援引一份已经得到国务院批准的文件表示，中国战略石油储备的目标是到2020年能够满足100天的使用量。这个目标该如何实现?按照该计划，我国建完三期战略石油储备基地是否意味着搭建起了一个牢固的能源安全战略屏障呢?
中国石油基金论坛研究员冯跃威表示，要实现这样一个目标，并搭建起真正牢固的能源安全战略屏障，不仅需要国家下大力气建战略石油储备基地，同时也要非常注重本国各石油企业商业储备的建设，充分发挥各类型企业的力量。
国务院发展研究中心研究员陈淮指出，我国应建立包括资源储备、战略储备、企业义务储备在内的多层次储备。就在今年初，国家能源局局长张国宝也表示，中国应鼓励企业利用闲置的商业库容，增加石油储备。从这一信号中，业内不少人士似乎又嗅到了我国要建多层次储备的味道。
“根据发达国家经验，无须动用大量财政资金就建立起国家战略石油储备体系，这才是上策。”冯跃威表示，美国国家战略石油储备仅占总储备量的41%左右，剩余的全是商业石油储备。英、法、德、西班牙等国也是一样，所有上、中、下游经营油品的企业都依据有关石油储备的法律要求，建立商业石油储备，相关部门可随时监察，国家无条件有偿征用。而没有能力建设商业石油储备的企业选择交纳一定的商业储备社会责任资金到专门机构，比如石油储备银行。
通常，发达国家通过调节商业库存来缓解一时经济上的危机，而国家给予商业库存一定的补贴，和其他税收方面的优惠政策，这样商业库存运作起来比较方便，也很有效率。郭庆方认为：“发达国家对我国战略石油储备体系建设最大的借鉴是，发挥两个积极性的作用，一个是国家，一个是企业。要建立好这两者的关系，区分好两者的边界和分工。”
我国国有石油企业早在20世纪90年代就开始一定量的商业储备，但绝不是出于社会责任的考虑，而是为了在进口石油过程中从油价差和时间差中取得更大利润而采取的行动。现如今，中国石油和中国石化已经申请注册了石油商业储备公司，正积极规划自己的商业储备基地。按照中国石油集团的整体规划，大庆油田将被打造成为一个重要的石油储备基地，预计到2010年建成10座15万立方米石油油罐，原油储备能力将超过100万吨。
此外，在我国的原油对外依存度超过50%，今后原油年产量可能走下坡路的情势下，专家们一致认为，我国应该和“存粮于民”一样，需要“存油于民”。不仅需要国有石油公司担起商业石油储备的责任，而且应该允许民营企业“存油”。
中国的民营石油批发企业总储量约2.3亿吨，但目前充分利用的库存容量仅几十万吨，不到总量的1%，其他大部分闲置，每年的维护、管理也需要高昂的费用。受到行业准入与审批壁垒的限制，众多民营资本难以加入国家战略石油储备行列。专家们普遍认为，如果能充分调动这些资源，藏油于民，一方面可以避免重复建设和资产闲置造成的浪费，另一方面这些石油储量可以供应我国将近一年的石油消耗，一旦国际形势有变，这些石油就可以在保证国家能源安全方面发挥重大作用。
可喜的是，今年5月上旬，国家发改委能源局正式批准民企参与国家战略石油储备计划，并召开了招标会，50多家符合标准的企业参与招标，最终6家沿海企业中标，总库容量达200多万吨。此次民企与政府的合作，以国家租赁油库的形式开展，国家给民间油库下达储油指标，支付租赁金，中海油负责进口石油，按指标分储民间油库。储存期间，除非获得国务院批准调拨，否则任何人和机构没有权力动用库存。这是民营企业首次进入我国国家石油储备体系。
针对很多人担心让企业参与战略石油储备的结果是，企业可能借战略储备寻租的问题。冯跃威建议说：“可以参照经济合作与发展组织的标准，要求所有中游、下游企业进行强制性的商业储备，储备量要达到企业上年度经营总量的25%。”
但他强调，这部分资金必须是企业的自有资金，不能是贷款资金。如果是贷款资金，最后有可能是把银行套进去。对超过25%的部分，国家可以给予贷款利息的优惠。
明晰启用条件
耗费巨额资金，花费很大心血建立起来的国家战略石油储备究竟该在怎样的情况下启用，发挥出哪些功效?在我国战略石油储备体系还未完善之时，该问题成为业内讨论的热点，也是当下急需明晰的问题之一。
当然，国家为应对战争等重大突发事件带来的石油供给中断，这是战略石油储备应该发挥的基本功能。美国当初建战略石油储备也是基于这样的目的。1973年10月，第四次中东战争爆发，阿拉伯国家对美国和西方国家实行全面石油禁运，导致美国经济陷入严重衰退。美国政府遂下决心建立战略石油储备。
中国石油大学能源战略研究中心主任助理郭庆方分析说，目前，我国的原油进口尚没有完全摆脱来源地过于集中且多为政府不稳定地区的矛盾。石油进口源主要依赖中东达50%以上，因此，确保足够的战略石油储备，防止战争引发的石油供应中断是非常必要的。“如果在没有发生战争或其他突发自然灾害可以危及到石油安全的时候，至少也可以对其他国家起到一种威慑作用，使人为的供应中断不至于频繁发生。”
在很多专家看来，国家战略石油储备更强调一种稳定性，不轻易动用更符合其功能定位。但另一种现实因素是，随着世界油价的飙升，中国获取石油的代价越来越大。
因此，王森表示：“目前，中国石油能源面临的主要问题已不是世界石油资源的短缺或长期供应能力不足，也不是由于政治、军事冲突，产油国可能实行的石油禁运，关键还在于抑制油价的上涨。”
从目前我国的政治局势分析，发生大规模战争的可能性非常小，而一旦发生战争造成原油供应中断，我国可利用国内自产原油优先满足战时需求。在和平时期，利用战略储备油平抑市场油价似乎更实际一些，低油价时买入，高油价时卖出，有利于经济高效发展。
但利用国家战略石油储备平抑油价是个颇具争议的观点。郭庆方就认为：“从市场经济的角度讲，国家用储备石油打压油价，随便干扰市场信号是有悖经济规律的，这个角色显然应该由石油企业来扮演。另外，我们的油价是和国际接轨的，实际上很难做到利用我国有限的储备油来对国际油价产生实质性影响。”
郭庆方还提出：“石油供应大规模中断是非常态下的情况，很少发生，而应急是战略石油储备的常态功能，应该成为国家公共管理和公共服务的主要内容。在国家经济运行出现问题时，在国家发生严重的雨雪冰冻灾害和地震等自然灾难，成品油供应处于极度紧张状态的情况下，可以紧急启用储备石油。”
国土资源部油气资源战略研究中心研究员李富兵表示，国家战略石油储备应急管理功能的发挥不宜经常利用，应该让商业石油储备最先承担起责任。
“美国国家战略石油储备和商业石油储备库容量2010年2月的比例是1∶1.45，因此，我国应加快与油气供需相匹配的商业石油储备建设，当商业石油储备在特殊情况下无法应对国家经济和社会发展之需时才可考虑启动国家战略石油储备。”李富兵说。
在诸多专家的争论中，可以明显感觉到，战略石油储备更为细致的启用条件需要尽快随着各大石油储备基地的建立而落实到纸面上，这是我国战略石油储备体系建设不可或缺的部分。
