管网公司官宣，七大难题待解
国家管网公司成立后，急需解决一系列新问题，保障全国管网安全高效运营。
○ 文／刘满平
组建国家管网公司，可以说是迈出了我国天然气市场化改革关键的一步，将为民企与国企在更公平的市场环境下合作和竞争创造条件，也为我国天然气产业告别“大而不强”奠定基础。
国家管网公司的成立，使天然气市场发展面临新机遇。同时，随着市场主体多元、交易方式多样、市场竞争加剧，以及天然气行业高度依赖管网和民生性等特性，管网公司的运营将面临一些问题或挑战，需要引起重视并认真应对。
天然气市场再迎新机遇
国家管网公司的成立有利于提高天然气供应，促进终端需求增长。目前，天然气上游勘探开采区块以及中游管网设施基本上被国内少数几大油气企业所拥有，其他企业很难进入，生产主体相对单一，导致国内天然气产量增速远远低于消费增速。进口管道气和LNG受到现有管网、接收站等基础设施的制约，资源供应增量难以大幅度提高。成立国家管网公司，实行运销分离和公平开放，不仅能让现有国有油气企业的资本支出更加集中于勘探、开采及产量提升，还能让更多市场主体进入上游勘探开采，或者利用现有管网、接收站等进口LNG甚至管道气，使得供应主体更加多元化，天然气整体生产供应能力得到提升。
终端需求方面，由于管网主要由少数企业垄断，实行运输与销售捆绑，其他供气商的气源和销售区域难免受制于人。国家管网公司成立后，其他供气商进入终端消费市场的障碍被消除，可以根据自身气源情况扩大销售范围，终端用户也将有更多选择机会，市场竞争更加充分，进而促进天然气消费。
有利于促进管网建设，改善投资建设效益。长期以来，我国天然气管网建设严重滞后于产业发展速度，不足以支撑天然气作为主体能源的地位。管网投资建设不足阻碍了天然气生产供应，但民营企业仍然难以进入，致使管网投资建设的巨大潜力难以释放。除了管网建设规模、速度跟不上现实需求外，建设效率和效益也有待大大提高。
成立国家管网公司，不仅可以引入民营资本，拓宽管网建设资金来源，还可以通过资本化、证券化渠道上市募资，广泛引入社会资本，从而释放管网投资建设的巨大潜力，改善管网投资建设的效益。
有利于实现管网全面互联互通，消除无序竞争和资源浪费。我国天然气管网体系比较复杂，长输管网之间、长输管网与省管网之间、沿海LNG接收站之间互联互通程度较低，区域气源“孤岛”或LNG“孤站”多处存在，具备互联互通功能的枢纽站和双向输气功能的管网较少，管网压力不匹配，富余气源和LNG接收站不能有效利用。由于上游气源商相对独立，企业往往仅从自身需求的角度规划和建设管网，导致重复规划或建设。
国家管网公司的成立有利于实现管网的全面互联互通，从全局层面考虑气源潜力和市场分布，便于统一科学规划管网干支线管径、壁厚压力和路由走向以及分段分期建设计划，减少重复建设投资和无序竞争，避免浪费宝贵的土地资源和资金。此外，有利于减少管网运输层级，真正实现“全国一张网”，避免或减少不同管网代输出现的价格叠加和加价过高现象，真正降低管道运输价格水平。
有利于推动天然气价格市场化改革。我国管网设施公平开放的效果并不理想，导致新进入上游气源领域通过管网供气的企业屈指可数，下游也尚未形成有效、充分竞争的市场氛围。在这种情形下，即使政府放开价格管制，天然气价格也无法通过竞争形成，市场化定价也无从谈起。
成立国家管网公司后，管输和销售业务分开，其他主体进入市场的概率大增，市场供给方、用户以及中介服务机构的数量增加，性质趋向多元化。现有油气企业由于管网被剥离，市场垄断力和话语权在一定程度上被削弱，客观上提升了其他市场主体公平竞争的能力，市场竞争将更加激烈，为“放开两头”打下了良好基础，有利于推进天然气价格市场化改革。
前瞻新问题新挑战
管网建设压力。国家管网公司成立之前，以中石油为代表的油气企业内部运行模式呈上下游一体化，各板块“共担风险、共享收益”，管网建设的巨大资金来源可以通过上游勘探开采和下游销售获得的利润来补充。
国家管网公司成立后，管网建设压力从原来的多家企业转移到单一企业。作为独立存在的主体，如果将国家管网公司的管输费定得过低，则经营压力过大，管网建设资金得不到保障；如果定得过高，又不利于下游天然气的消费。
市场供求矛盾。天然气市场供求具有明显的“以产定需”“以运定销”特点，在一体化运行模式下，可以通过企业集团内部统一控制和协调，比较容易维持供需的基本平衡。
国家管网公司成立后，上游油气田、中游管网公司和下游终端销售可能因为谋求各自收益的最大化导致上中下游发展不协调，供求矛盾可能会更加突出。随着市场化改革的推进，市场主体和交易方式更多，供求机制由“少对多”转向“多对多”，可能出现供气方或需求方违约的情况，从而加剧市场供求矛盾，供不应求或者供大于求或将成为常态。
保供责任划分。随着我国居民用气量的增加，天然气准公共性特征更加明显，社会对天然气价格更加敏感。在一体化运行模式下，民生保供的责任主要由国内少数几家油气央企承担。在强大的政治责任和社会责任的压力下，央企经常会不惜一切代价保供。
国家管网公司成立后，在市场主体增多的同时还要追求更多的经济效益，这就可能带来保供责任如何划分以及可能出现上游供气企业、城市燃气企业与管网公司之间相互推卸保供责任的问题。此外，由于目前国内工商业气价高于居民气价，进口气价格与终端销售价格倒挂导致巨大亏损等问题尚未得到根本性解决，未来随着市场化改革的推进，现有油气企业失去中游管道运输业务，主要利润来源集中于上、下游。在这种情况下，如果居民用气价格不能随上游变化顺利传导下去，上游供气企业将会面临巨大的亏损压力，这不利于扩大天然气供应。
垄断行为监管。管网属于自然垄断环节，上游供气和下游用气属于竞争环节业务。国家管网公司成立后，将之前从属于多家企业的垄断环节业务集中于一家公司，垄断性更加集中：国家管网公司可以独立决策管网的投资建设、气源调配、扩张收购等业务，可能成为天然气产业链中话语权最重的一方。因此，需要政府对国家管网公司准确定位，加强经济性、社会性和安全性监管。作为垄断性企业，国家管网公司的成本、价格以及公平开放行为等都必须受到政府和社会监督，能公开的信息必须公开。如果监管不到位，容易诱发道德风险。
与省管网公司的关系。目前，全国有21个省组建了省级天然气管网公司。由于各地情况不同，省管网公司的股权性质、业务也有很大差别。从国家管网公司和油气改革角度来说，未来省管网公司一起并入国家管网公司形成“全国一张网”肯定是最优选择。但由于各个省网公司复杂纷繁的股权背景，将省管网公司都并入国家管网公司是一件十分艰辛而困难的事，其中涉及到中央和地方政府、国资和社资、三大油气企业等多方面、多角度的博弈问题。另外，不少省管网公司是独立上市公司或者是上市公司的下属公司，如果要并入国家管网公司，相关上市公司的股东利益如何得到有效保护也是一个巨大的难题。
资产剥离和处置。新组建的国家管网公司首先要将中石油、中石化、中海油旗下干线管道资产及员工剥离并转移至新成立的管网公司来，这不同于新组建一家全新的管网公司。而现有资产的评估、剥离、划转或收购的难度大、周期长。特别是大部分管网企业已引入社会资本进行混合所有制改革，资产涉及主体多，进一步增加了剥离的难度。此外，三大石油公司均为上市公司，将管网从现有公司中剥离出来，还会涉及投资者关系处理，甚至有可能面临境外投资者的质询。
进口气价倒挂。我国天然气定价机制存在的问题之一就是进口气价格与天然气门站价格倒挂。根据海关总署数据，2017年，土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦全年的进口平均单价分别约合每立方米1.341元、1.262元、1.092元，缅甸气平均进口单价为2.346元/立方米；今年年底即将通气的俄罗斯管线对应气源价格大概在2.4元～2.7元/立方米之间。从目前公布的全国各省市门站价格看，平均门站价格远远低于缅甸和俄罗斯的进口气价格。进口气价倒挂所导致的巨大亏损一直都是在中石油内部消化或承担。国家管网公司成立后，这部分亏损是直接转嫁给国家管网公司，还是继续由中石油内部消化，或者由国家层面给予财政补贴，需要明确并加以解决。
加强监管保证高效运营
加快组建步伐并尽快投入运营。天然气管网改革十分复杂和艰巨，牵涉较为复杂的资源配置和利益格局调整。所以，必须加快组建国家管网公司的步伐，尽快明确组建方式、股权比例、股东收益乃至储气调峰、应急保供和生产协调等改革重点和难点以及一系列问题，避免在改革中出现系统性风险。
成立和运行初期，相关部门应给予一定政策支持。国家管网公司组建和运营初期，面临的问题多且复杂，资本支出也比较大，可能影响到后续管网的建设和投资。因此，相关部门应出台政策给予支持。例如，鉴于管网公司的公益性质，可以考虑适当降低其税费负担，或者对管网建设用地给予政策优惠和支持，降低管网运营成本支出，保障管网建设投资收益、促进社会资金积极参与管网项目投资建设。
妥善处理长约合同，化解供气企业和管网公司压力。高油价时期，受政府显性或隐性影响，签订的挂靠石油价格的天然气进口长约合同主要集中在三大石油公司手里。成立国家管网公司后，实现运销分离，需要处理好现有长约进口气亏损的问题。美国FERC500号令要求管网公司、天然气用户和管道第三方准入者共同承担损失。我国的情况与美国不同，不能照搬美国经验，必须统筹考虑、多措并举，合理妥善地解决这一历史遗留问题。
加强监管，防止权力寻租。由于国家管网公司的垄断性，首先，要将公司定位为公用基础设施企业，进而对其成本和收益实行“双限”，即限制整体收益水平和管道运输价格费率，强化价格监管；其次，由于当前我国管网总体能力不足，要保证管输能力分配的公平、公正和公开，禁止管道容量囤积，防止产生能力分配寻租空间，强化对管网公司公平开放行为的监管；再次，应成立专门的独立监管机构，将原来分散在其他部委和三大石油公司的监管职能收归专门的监管机构，提升政府监管水平和能力。
明确新市场环境下的保供责任。国家管网公司成立后，市场竞争环境发生了很大改变。鉴于我国冬季天然气峰谷差大的实际，国家主管部门应明确保供安全的责任主体单位，实施责权利明晰与对等，厘清资源供应安全、管道输配安全和用户用气安全的内容和主体。
采取措施保证全国管网持续安全高效运行。国家管网公司成立后，全国已有管网和新建管网的互联互通势在必行。由于天然气管道的输入口和输出口更多，同一条管道正输和反输可能需要频繁切换，甚至天然气流向也可能随时变化，给管网运营安全和效率造成负面影响。因此，要借鉴和学习国外先进经验，并结合实际研究适合我国天然气管网安全高效运营的系统解决方案，同时要统筹规划全国管网布局，科学合理设计管道路由和管容。
