在建立碳市场的基础上,逐步丰富碳金融产品,促进多元化的碳市场参与方式,发展全方位的碳金融服务,将是中国作为负责任大国主动承担温室气体减排重任的重要实现方式。
气候变化已成为全球最大的环境外部性问题。全球已有25个国家或地区采用建立碳排放交易市场的方式进行减排,其中以欧盟碳市场发展相对比较完善,成交规模最大。
而作为国际社会中负责任大国,中国主动承担温室气体减排重任,承诺到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放强度比2005年下降60%~65%的减排目标,并确定了采用碳排放权交易这种具有成本效益的气候政策工具为主要实现方式。
发展迅速短板明显
碳排放权交易,简称碳交易,是通过市场的手段促进温室气体减排的政策机制。碳交易市场最基础的两种交易产品是温室气体排放配额和基于温室气体减排项目产生的抵消信用。
2012年之前,中国碳市场发展较为缓慢,主要以参与清洁发展机制(CDM)项目为主,随着“后京都时代”的到来,中国开启了碳市场建设工作,对建立中国碳排放权交易制度做出了相应的决策部署。
从2013年6月开始,深圳率先开展交易,其他试点地区也纷纷在2013~2014年先后启动市场交易。截至2018年8月,各试点碳市场共纳入20余个行业、近3000家重点排放单位,累计成交量约2.5亿吨,累计成交金额达55亿元。2016年底,四川和福建两个非试点地区也开始了碳市场建设工作。
此外,中国自愿减排项目发展十分迅速,截至目前,提交审定的项目2871个,成功备案项目861个,减排量备案254条。2017年12月《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》印发,标志着全国碳排放交易开始启动,中国碳市场初期将覆盖发电行业的1700余家企业,二氧化碳排放总量超过30亿吨,约占全国排放量的30%,预计到2020年将在发电行业交易主体间正式开展配额现货交易,并逐步纳入更多行业和更多交易品种。
然而,从目前来看,中国碳市场还存在一些短板和挑战。
首先,全国碳市场顶层制度尚未出台,各项能力建设亟待完善。2018年是中国碳市场顶层制度建设和各项基础设施、能力建设的关键一年。尽管各个碳市场试点都在不同维度上进行了有益的探索,例如在纳入行业覆盖范围和标准、“免费分配为主、有偿分配为辅、预留调节配额”的初始配额分配方法、温室气体排放核查规范等方面积累了难得的实践经验,但因各试点间存在较大差异,全国市场并无现成经验参照,从试点走向统一市场的过程充满挑战。全国碳市场需要在考察全国各地区、各行业不同发展水平的基础上进行顶层设计和各类配套制度建设。
其次,中国温室气体自愿减排项目审批搁置,不利于自愿减排市场发展。由于种种原因,主管部门于2017年3月暂停了中国温室气体自愿减排项目的审批,中国核证自愿减排量(CCER,Chinese Certified Emission Reduction)交易数量和交易额也大幅下降,规则的不明确不利于低碳技术和减排市场的发展。
再次,试点碳市场流动性较差,碳价发现机制尚未形成。七个试点碳市场的流动性仍然很低,良好的价格机制尚未形成。这主要表现在总交易量在配额总量中的占比较低,换手率不到5%,每年履约期前一两个月交易量出现爆发式增长,其他月份则交易冷清。这些现象说明市场有效性不足,特别是对于企业来说,参与碳交易更多是被动应付地方政府的履约要求而非主动寻求投资机会。碳配额的价值在企业心目中仍然很低,而这将会削弱中国碳市场对投资者的吸引力。
最后,碳金融产品较单一,碳金融服务体系尚处于萌芽状态。随着各试点碳市场的发展,北京、深圳、上海、湖北、广东等碳交易所做了不少碳金融产品创新的探索,除了碳期货等少数产品外,其他包括碳交易类、碳融资类、碳支持类等产品都有涉及。但是,由于市场和监管的制约,试点碳金融产品的交易和使用并不活跃,碳金融产品的创新往往停留在首单效应上,仅有碳配额质押贷款、碳基金、碳配额托管等少数几个产品实现了可复制。这与七个碳市场处于割裂状态、缺乏有力的市场需求和社会资金支撑、整个碳市场发育程度还不完善直接相关。相较于欧盟碳市场,试点碳市场的碳金融创新还处于萌芽状态,缺少成熟的碳期货产品。
市场建设任重道远
结合欧盟碳市场和中国试点碳市场的经验教训,可以判断,我国碳市场建设的顶层设计和碳金融体系的发展仍然任重道远。
要充分认识到碳交易制度建设的长期曲折性。碳市场是政府依据减排目标建立的政策市场,无法完全靠市场调节,而碳市场的复杂性又决定了碳市场的建设不可能一蹴而就。中国碳市场建设也不能急于求成,要清醒认识到目前各项基础设施还很薄弱的现状,秉承边干边学的态度推进。在出台碳排放权交易各项基本制度的同时,要充分考虑到各种可能并为政策调整留有余地,根据碳市场建设过程中遇到的问题不断完善各项制度。
配额分配制度应从基准线法为主逐步过渡到拍卖制度。为避免政策阻力,中国碳市场初期也要以免费分配作为主要配额分配制度,但应吸取欧盟碳市场初期采用依据企业历史排放水平进行分配的“祖父法”导致虚报历史数据的教训,积极发动各行业专家研究以先确定行业基准、再依据企业实际产量进行分配的基准线法为主的初期分配方案,确保配额分配的相对公平,并最终实现以拍卖为主的配额分配制度。此外,配额分配除了要满足碳强度下降指标外,还要充分考虑经济增速变动、能源和产业结构调整等因素,并根据不同行业的发展规划,使配额分配向鼓励发展的行业倾斜。
应设置必要的柔性机制,确保配额总量适度从紧。欧盟碳市场的多项改革措施始终围绕着解决配额供过于求的问题展开,直到市场稳定储备制度的公布,市场才对配额总量及碳价走势有了一致的预期,碳价也因此于2018年进入了稳定上涨通道。中国碳市场在建立之初就可以借鉴欧盟的相关配额储备制度,设置类似的柔性机制,避免欧盟碳市场在发展过程中走过的弯路。只有适度从紧的配额总量,才能保证稳定合理的碳价水平,从而促使企业从单纯履约过渡到采用更加创新的手段实施减排。
要逐步扩大控排企业范围,提高碳市场减排效率。欧盟碳市场在三个阶段的运行中纳入的行业不断扩大,中国碳市场也应该在碳市场基本稳定运行后尽快纳入更多高能耗行业参与碳市场。火力发电行业是首批也是目前唯一被纳入全国碳市场的行业,由于我国的电价管控机制,电力行业的市场化程度较低,发电企业的成本并不能顺利向下游传导,无法激励终端用户减排,且我国燃煤机组的效率在国际上已处于先进水平,减排潜力有限。因此,尽快将高耗能、高电力需求的终端行业纳入碳市场,才能形成供需联动,增加碳市场活力,提高碳市场的减排效率。
要拓宽自愿减排项目渠道,调动社会对CCER的需求。按照全国碳市场建设方案,CCER将在全国碳市场稳定运行时引入,并作为一种基础产品参与交易。而依据欧盟碳市场的实际运行经验,可以预计全国碳市场也将采取限制措施避免过多的CCER对碳市场的冲击。但开发减排项目是中小企业参与碳金融市场有效途径,能够引导社会资本投向绿色低碳项目。因此应尽快明确CCER规则,特别是针对存量项目应该有官方的意见,并积极开拓社会对CCER的其他需求,鼓励未纳入控排范围的企业开展碳中和活动,从而提高潜在CCER业主的参与度。
（来源:《能源评论》2019年第3期）
